“县”是否将退出历史舞台，国家提出要“大力发展县域经济”，将来会撤销地级市吗

#头号周刊#在讲明这个问题之前“县”是否将退出历史舞台，历史上各个时期行政层级的变化情况，你必须先耐着性子看完，不然的话，一些事情讲不清楚，下面我们就马上开始。

“郡县治，天下安”，是我国的一句古训，源自司马迁的《史记》，是“郡县治，天下无不治”这句话的简化。

县作为我国历史上从来就不可或缺的一级政府，一直处于稳定的状态，2000多年来几乎毫无变化。

相对于县，郡则显得或有或无变化无常了。

在春秋战国时期，郡和县是并立的关系。相比来说，县管理的区域还要大于郡，管辖的人口也较为稠密，而且都是一些经济较为发达的地区，而郡则多数位于边远地区且较为落后。

所以说，在当时县的地位是要高于郡的。

到了秦统一六国之后，秦始皇大笔一挥，将全国分成了36个郡。此时郡的地位已经高于了县，基本等同于州的规模。

也就形成了中央——郡——县的三级行政体制。

汉代以后，全国郡的数量增长到100多个，为了便于管理，就在郡的上面又设立了13个州，如此一来，郡的地位基本上相当于如今的地级市。

这样，就又形成了中央——州——郡——县的四级体制。

到了隋朝的时候，隋文帝杨坚取消了郡，县直接隶属于州，所以就又恢复了三级制。

唐代建立以后，虽然还是恢复了郡，但是州的数量逐渐增加到500个左右，几乎等同于县的数量，形成了一个州只管理一个县的局面。

如此以来，郡便没有了存在的必要，从此退出了历史舞台。也就重新形成了中央——州——县的三级行政体制。

在这里之所以大费笔墨地介绍郡的设立与废除，其实就是为了说明一件事情：古代行政体制的层级一直摇摆于三至四级之间。

唐朝之后，一直到明清时期，郡虽然是不再出现了，但也只是换成了另外的称呼：“道”或者是“府”。

到了国民党统治时期，起初的行政设置是废除了道，恢复了省管县的模式。后来又在中间增设了专区，但是专区只是省级政府的一个派出机构，不属于一级政府。

这种体制也被建国以后的人民政权所沿袭，只是后来又把专区改称为地区，并逐渐演变为当代的中央——省——市——县——乡（镇）的五级体制。

粗看起来，如今的行政层级相比于历史上任何的时候都为最多，也很明显是因为多了乡（镇）这一级。

这是为什么呢？以前怎么没有这一个层级呢？

这是因为自古以来，“皇权不下县”。也就是说朝廷派遣官员最低只到知县一级，再往下就没有了。

那么县以下，也就是乡一级由谁管理呢？“县下皆自治”，也就是说由乡绅代为管理。

但是乡绅自治往往带有浓厚的封建色彩，许多的乡规民约也跟不上现代法制的步伐，并且也曾经造就了一批横行乡里的土豪劣绅，所以说自“土改”的时候开始，就增设了乡镇这一级，中间还曾经改名叫过公社。

乡镇这一级的设立是国家民主和法制进步的标志，所以说也是必不可少的。

如今社会上争议比较多的是地级市这一级，也正是我们今天所谈论的主题。

绕了一大圈，从古说到今，终于开始说正题了。

地级市出现的历史其实并不长，也就是从上世纪八十年末才开始的，整体来说，在共和国的历史上要短于地区。

在上文中也已经提到过了，地区只是省级政府的一个派出机构。那么，它们之间有区别吗？

当然有，派出机构只能算一个虚级，因为它没有同级人大，也就不能选举出同级政府。它最多也就是有指导和代管的功能，不像如今的地级市妥妥地成为了一级政府。

所以说，地级市与专区和地区有着本质的区别。前者的机构和人员设置也更为庞大。

其实，在我国的宪法中规定的还是三级地方政府。《中华人民共和国宪法》的第三十条：我国目前的地方行政体制为省、县、乡三级。并没有提到有市这一级。

那么国家之后普遍增设地级市的初衷是什么呢？就是为了利用中心城市的优势地位拉动所辖县的经济发展，从而实现城乡协同发展、进而缩小城乡差距的目标。

起始的时候，地级市的设立确实起到了拉动地方经济的作用，但是随着经济的发展，更多的市却是越来越起不到这一作用了。

由于“先天性的”发育不良，一些地级市为了增强城市自身的实力，凭借其对县的领导权，随意侵占县的利益，集中和占有所辖县的资源要素来发展城区。

如一方面收取国家给予辖县的权利和利益、截留上级政府下拨给辖县的资金、物资等，另一方面又将大量的本来应由市一级政府承担的职责，转嫁给县一级政府，也就是存在着人们通常所说的市“吃”县、市“刮”县、市“卡”县、市“压”县的现象。

这样非但没有促进农村的城市化进程，反而会加重对县这一级的剥夺，阻碍农村地区的发展。

现代组织管理学理论也告诉我们，信息传递链条越长，传递的速度就越慢，失真率就越高；反之，中间环节越少，信息传递速度就越快，失真率就越低；

随着地级市经济规模的越来越庞大，反而对周边的县产生了“虹吸效应”。如在我们附近的一些县，年轻人，尤其是一些高学历人才抛弃县城纷纷到市里去发展，县城里的一些人士也纷纷去市里购房、生活。

国家经济发展到今天，与地级市设立之初时的形势也发生了很大的变化。

如一些发达地区的市管辖之下的县都逐步改为了县级市，也就是说不是“市管县”了，而是出现了“市管市”的局面。还有，令地级市感到尴尬的是一些县级市异军突起，经济总量上已经超越了它的上一级。

如今的中国，交通和通讯设施的发展速度十分迅猛，使人和人、省和县之间的距离可以无限地拉近，也完全可以实现无障碍沟通和管辖，所以说夹在中间的地级市的作用越来越弱化。

还有，施行省管县可以降低行政成本，节约财政开支，把这些钱更多地投入到民生和扶危济困上去。

国家下决心今后要大力发展县域经济，撤销地级市实际上就是给县这一级松绑和扩权，可以更大地激发和激励这一级的发展积极性。

县域经济的重要性不言而喻，随着《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》的刊发，相信最近一个时期内，国家一些相关配套的政策措施也会随之推出，或许推进省管县也会成为其中的一个重要的议题。